新修订森林法解读（一）

——国家林业和草原局刘东生副局长答记者问

2019年12月28日，十三届全国人大常委会第15次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国森林法》，国家主席习近平同日签署第39号主席令予以发布，自2020年7月1日起施行。近日，就森林法修订的背景和意义、主要原则和内容以及如何贯彻实施等问题，国家林业和草原局刘东生副局长回答了记者提问。

问：森林法修订的背景和意义是什么？

答：森林是陆地生态系统的主体和重要资源，是人类生存发展的重要生态屏障。森林法自1985年施行以来，经1998年修正和2009年打捆修改，对于保护和合理利用森林资源，加快国土绿化和生态建设，保障和促进林业发展，发挥了十分重要的作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，为林业改革发展提供了根本遵循。新时期，随着经济社会的发展和市场经济体制不断建立健全，林业发展面临的形势和任务发生了根本性变化。林业在推进乡村振兴、区域发展，助力脱贫攻坚、推动绿色发展等方面也发挥着越来越重要的作用。十八届四中全会明确要求用最严格的法律制度保护生态环境，促进生态文明建设。2018年，森林法修改列入《十三届全国人大常委会立法规划》一类立法项目。修订森林法，对于深入贯彻落实党中央决策部署，推进生态文明建设，践行绿水青山就是金山银山理念，构建林业治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

修订森林法，是贯彻习近平生态文明思想的重要立法成果。以习近平同志为核心的党中央高度重视林业建设，强调林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题；发展林业是建设生态文明的重要举措，是全面建成小康社会重要内容。森林关系国家生态安全，要着力推进国土绿化、着力提高森林质量、着力开展森林城市建设、着力建设国家公园。修订后的森林法以建设生态文明为目标，将绿水青山就是金山银山和绿色发展的理念贯穿在整部法律中，成为全行业全社会遵守的行为准则，是生态文明建设的一项重大成果。

修订森林法，是全面深化林业改革的制度保障。全面深化改革和全面依法治国在全面建成小康社会过程中如同“鸟之两翼”“车之双轮”，缺一不可。近年来，国有林场改革和重点国有林区改革全面展开，集体林权制度改革全面深化。涉及森林资源的健全自然资源资产管理体制、国有自然资源有偿使用、国土空间开发保护等改革，正在稳步推进。本次森林法修订将实践检验行之有效的改革举措及时转化为法律规范，强化了立法对林业改革发展的引领和保障。同时，林业必须改变传统管理方式，按照“放管服”改革要求，简政放权，优化服务，创新监管方式，调动林业经营者的积极性，为全面深化林业改革创造良好环境。

修订森林法，是推动林业高质量发展的重大举措。经过不懈努力，我国森林资源保护和生态修复取得了显著成就，但总体上仍然缺林少绿、森林质量不高，森林生态系统的多种效益没有充分发挥。本次修订，就是要适应新的形势发展需要，以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，科学设立规划体系，合理规划森林资源保护利用结构和布局；按照生态区位和主导功能划分公益林和商品林，并采取不同保护管理措施；制度引导科学经营，强化森林经营方案的地位和作用；制定森林资源保护发展目标，保障森林资源数量和质量稳步提高。

问：森林法修订的主要原则是什么？

答：本次森林法修订以坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生为出发点，以问题为导向，主要秉持四项原则：一是生态优先、保护优先，协同推进生态保护与经济发展，促进可持续发展；二是尊重自然、顺应自然，遵循森林保护培育利用规律，统筹森林生态系统保护修复；三是科学经营、分类管理，突出主导功能，发挥多种功能，实现森林资源永续利用；四是原则性与灵活性相结合，立足国情，严明基本管护经营制度的同时，为制定具体措施和下一步改革留出空间。

问：森林法修订的主要内容体现在哪几个方面？

答：森林法修订后共九章，八十四条。修订的内容主要有六个方面：

一是加强森林权属保护。明确森林权属关系，加强产权保护，是调动林业经营主体和投资者保护发展森林资源积极性的根本措施。本次修订新增“森林权属”一章，一方面结合中央近年来关于国有森林资源管理制度改革发展要求和《农村土地承包法》修改，分别规范了国家所有和集体所有森林资源的权利主体、主要权能以及权利实现方式和条件；另一方面体现平等保护和权利义务相一致原则，明确各类主体参与林业经营的权利和保护、培育森林资源的义务。

二是实施森林分类经营。为满足经济社会发展对林业的多种需求，突出公益林和商品林各自主导功能，促进森林生态、经济、社会等多种功能的发挥，林业从90年代开始试点分类经营，并取得了积极成效。本次森林法修订，将这一成功做法总结上升为法律规范。明确公益林划定范围；规定公益林以严格保护、发挥生态效益为主，适度发挥其经济和社会效益，商品林主要发挥经济效益，由林业经营主体依法自主经营，在不破坏生态的前提下实现最优价值；充实和完善森林生态效益补偿制度。在森林保护、林木采伐等相关规定中分别制定了相应的保护管理制度。

三是强调规划统领。加强顶层设计，以规划引领林业发展。将原森林法关于林业发展长远规划的有关内容进一步具化，发展规划与专项规划相结合。明确县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划，合理规划森林资源保护利用结构和布局，制定森林覆盖率、森林质量、森林蓄积量和林地保有量等目标。林业主管部门根据森林资源保护发展目标，编制林业发展规划，还可以结合本地实际，编制林地保护利用、造林绿化、森林经营等专项规划。

四是加强森林资源保护。坚持用最严格的法律制度保护森林、林木和林地。修订后的森林法将天然林全面保护制度写入法律，规定严格限制天然林采伐。根据森林防灭火体制机制的改革精神，明确了人民政府及其应急管理、林业、公安等部门在森林火灾预防、扑救和处置等工作中的职责。为确保林地保有量不减少，形成了占用林地总量控制、建设项目占用林地审核、临时占用林地审批、直接为林业生产服务的工程设施占用林地审批的林地用途管制制度体系。

五是改革林木采伐管理制度。为适应行政审批制度改革的要求，坚持“放管服”相结合，对采伐制度进行了完善。在强化森林经营方案的地位和作用的基础上，为提高采伐限额编制科学性，进一步压实地方责任，下放了采伐限额审批权限；完善了采伐许可证的核发程序和条件，明确要求县级以上人民政府林业主管部门应当采取措施，方便申请人办理采伐许可证。规范了自然保护区林木采伐和采挖移植树林木管理，回应了实践需要。删除了木材生产计划、木材运输许可等规定。

六是强化目标责任和监督检查。加强森林资源保护发展，重要的是明确责任，强化监督。本次修订新增“监督检查”一章，明确规定国家实行地方人民政府森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，强化森林资源保护的监督检查措施，明确了森林资源损害赔偿诉讼的规定。

问：林草主管部门贯彻落实新修订森林法的主要举措有哪些？

答：森林法是林业发展的根本大法。林草主管部门一定要高度重视，及时部署，积极采取措施，加大学习宣传培训，尽快启动配套制度制定工作，贯彻实施好新修订的森林法。

一是深入开展学习培训。地方政府和各级林草业主管主管部门要高度重视，抓紧学习贯彻部署安排，深入领会新修订森林法规定的各项法律制度，准确把握和理解法律的精神。把森林法作为林草主管部门普法、培训的重点，通过培训班、专题讲座等形式，加强对林草业干部职工，特别是领导干部和林草业行政执法人员的培训，提高依法行政的能力和水平。

二是做好宣传普及工作。要突出宣传法律确定的生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则，重点宣传法律修订的主要内容。广泛利用各种媒体，结合植树节等节点，开展多种形式的宣传活动，通过进校园、进社区、进农村，使林业经营者尽快熟悉法律，学会正确运用法律，依法保护其合法权益，提高全社会参与保护森林、造林绿化的意识。

三是抓紧完善配套规定。森林法修订后，新增了森林权属、发展规划、监督检查等方面的规定，对一些具体办法和标准的制定提出了明确要求。为保证相关制度有效落地，增加法律的可操作性，做好相关制度衔接，配套的《森林法实施条例》、地方性法规修改和相关制度标准的制定工作应当在国家和地方层面全面启动、上下联动。与此同时，要通盘梳理相关法规规章和规范性文件，统筹做好立改废工作。

四是加大行政执法力度。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，要按照新修订森林法有关林业行政执法的新要求和森林公安职能“不增不减”的精神，结合《行政处罚法》有关行政处罚机关的规定，推动林草执法队伍建设和发挥森林公安作用相结合，提升执法能力和素质，有做到案必查必追，有违必处必究，提高法律的威慑力，确保森林法落地生根。